冷战时期日本的安保政策主要是在《日本国宪法》和《日美安保条约》的框架之下制定并付诸实施的。冷战结束以后，特别是“9•11”事件后，日本的安保政策则进入了一个不断变化的过程，在美国的体恤扶持下自主意识逐步增强，向着趋于自主的方向迈进。

    “9•11”事件后，日本安保政策的变化

    从2001年“9•11”事件发生以后，日本追随美国全球战略的调整，以反对恐怖主义为对外安保政策的基本目标，各项军备与军事建设均围绕着反恐而展开，其安保政策出现了重大的变化。

    第一，以反恐为由通过相关法案，实现了向海外作战地区派出作战部队。“9•11”事件的发生，为日本修改安保政策提供了“机遇”。2001年10月，在美国发动了阿富汗战争后，日本国会连续通过了《反恐怖特别措施法案》、《自卫队法修正案》、《海上保安厅法修正案》等三项法案，以支援美军为由，进一步突破宪法制约，实现了战时派兵的企图。《反恐怖特别措施法案》对协助《联合国维持和平活动法案》规定的派兵条件在实践中进行了重大调整。不仅派兵范围扩大，而且使用武器的标准放宽，甚至派遣自卫队也不必 经过国会事先同意，而以“事后承认”的方式派出。《反恐怖特别措施法案》是日本战后允许自卫队在战时开赴国外领土的第一个法律。在该法案支持下，2001年10月的阿富汗战争爆发后，日本政府向印度洋派遣了3艘驱逐舰、2艘补给舰以及1200多名自卫队官兵。

   第二，《有事法制》三法案的通过，冲击宪法对行使“集体自卫权”的限制。1947年生效的《日本国宪法》，对将自卫队派往海外、行使集体自卫权是严格禁止的。日本《防卫白皮书》中对行使自卫权也仅限定于保卫日本这一目的。但是，早在1963年，日本自卫队就曾搞过《三矢计划》，日本政府内的一些人开始准备“有事法制”。到2002年4月，小泉纯一郎内阁向国会提出了对应武力攻击事态的相关三法案。2003年3月，伊拉克战争爆发，同年5月15日和6月6日，日本国会众、参两院相继通过了《应对武力攻击事态法案》、《自卫队法修改案》和《安全保障会议设置法修改案》。这意味着日美将共同威慑亚太地区，尤其对台海地区构成重大安全隐忧。随后，当年7月底小泉内阁强行通过了《支援伊拉克重建特别措施法案》。根据这一法案，日本政府的海外派兵，已不需再根据联合国“意见”行事了；同时，一向主张不进入交战区的自卫队前往伊拉克已有了法律依据。

    第三，修订后的2004年《防卫计划大纲》，把“国际和平合作”提升为自卫队的基本任务。2004年12月，日本政府修订了新的《防卫计划大纲》。新《防卫计划大纲》有着较大幅度的更新，明确地将“国际和平合作”提升为自卫队的基本任务，并强调，仅仅为国际和平作贡献还远远不够，日本自卫队要主动、积极开展国际和平合作活动，这意味着在国际安全事务中发挥作用将成为自卫队的主要任务。同时新大纲认为，日本政府“对于保护国家和国民不受国际恐怖组织威胁，一直以来缺少有效的应对机制”。因此，其基本方针是“支持联合国维持国际和平与安全的活动”，“完成安全保障的规划并且建立有效率的防御力量”。针对自卫队任务的多样化、国际化、装备的高度化，新大纲认为“有必要进行高素质人才的培养”，“强化安全环境和技术动向等多种情报的收集和综合分析、评价能力，建立高度的指挥通信系统和信息情报网络”。虽然新大纲仍然提出应在遵守宪法的条件下，“专守防卫”，坚持不做威胁他国的军事大国的理念，坚持文官治理，无核三 原则以及建立有限的自主的防卫力量的方针。但新大纲提出的日本安全战略的两大目标，即“防止威胁直接波及日本”和“改善国际环境，以防威胁波及日本”，均表明日本的安保政策出现了重大调整。

   第四，防卫厅正式升格为防卫省，其职能由管理机构转变为政策机构，日本的安保重点转向西南。2007年1月，日本防卫厅正式升格为防卫省，使其由过去的管理机构变成今天的政策机构。早在1958年7月，日本的自民党国防委员会就提出要将防卫厅升格为防卫省。此后，虽又多次提出该问题，但均未实现。2002年度国防白皮书中再次提出这个问题，其重点是，日本防卫厅正积极争取各方支持，努力提升自己成为一个真正意义上的“日本国防部”，更加强调日本自卫队的“行动”功能。随着日本安保政策的不断变化，到2007年1月1日防卫厅正式升格为防卫省。此后，防卫省将拥有更大自主权。过去，防卫厅每次决定海外派兵，由于是“非惯例”的，都必须由国会专门通过法案才能实施。而防卫省的成立可以避开国会程序，直接要求内阁作出决定。此外，防卫省还可直接向大藏省提交军事预算方案。同时，日本文职人员对自卫队的控制将受到削弱，自卫队将更为“放纵”，可以更多地向海外派兵，参加更多的国际军事行动。2007年3月日本在陆上自卫队内设立了一支旨在迅速应对来自恐怖组织和游击队袭击的“中央快速反应部队”，日本的防卫重点也开始转向西南。

    福田当选新首相后，日本安保政策的变化

    2007年9月12日，日本首相安倍晋三宣布辞职， 23日福田康夫当选自民党新任总裁，25日当选为日本新首相。福田上台伊始，便表示出其对日本安保政策的鲜明态度，彰显与其前任安倍的不同风格与理念。

    第一，在行使“集体自卫权”问题上福田较为谨慎。关于集体自卫权问题，福田与安倍有着截然不同的立场。安倍上台后，将脱离战后体系，制定新宪法，同时促成行使“集体自卫权”作为他的主要政策，并在各方面大力推进。针对宪法禁止使用集体自卫权的解释，安倍表示，“要根据特别的具体的事例进行研究”，并说明：如果（该事例）符合特定自卫权的判断，那么就是符合宪法的。例如，同海上自卫队共同行动的美军在遭到导弹攻击时，在距离一公里的地方海上自卫队进行反击的事例，是现在正在研究的行使集体自卫权事例。这表明了安倍着手研究具体方案的方针。在这个问题上，福田较之安倍更加慎重和谨慎。福田在2007年10月9日的众议院预算委员会上明确表示：政府就宪法解释中禁止使用的集体自卫权问题，“即使是宪法允许的国际活动，今后也有进行讨论的必要，对待（这些问题）需要十分慎重。”由此可见，与安倍相比，福田态度较为谨慎。

    第二，福田矢口否认日美曾缔结允许美军在“有事”时将核武器运进日本的秘密条约。据日本共同社披露，证实日美两国曾就同意美方在紧急情况下将核武器带入日本签订密约的美国政府公文书近日被曝光。1969年11月19日至21日，日美两国首脑举行会谈，就美国向日本归还冲绳施政权问题达成 协议，同时缔结了允许美军在“有事”时将核武器运进日本的秘密条约。日本大学日美外交史专业教授信夫隆司从美国国立公文书馆得到了该份资料（2005年解密）。其中记录了尼克松与时任日本首相佐藤荣作缔结秘密条约的程序。面对这一问题，福田矢口否认，在10月9日接受媒体采访时说，迄今为止有人多次提到存在这一秘密条约，但日本政府并没有予以承认。 福田对“密约”事件矢口否认，从积极意义上说，这表明日本政府近期不会背离早已确定的“不制造、不拥有、不引进核武器”的无核三原则。

   第三，对于《支援伊拉克重建特别措施法》是否延长问题，福田态度坚决，誓在继续延长。《支援伊拉克重建特别措施法》是日本国会于2001年10月通过的，根据这一法案，日本政府派遣自卫队在印度洋向美英等国舰船提供燃料等后勤支援。日本国会于2003年、2005年和2006年3次延长该法案。日本最大的在野党民主党对该法案持反对态度，主张废止，要求尽快结束日本自卫队在印度洋的支援活动。所以，在今年日本国会临时会议上，自民、民主两党就该法案是否延长问题展开了激烈的交锋。10月7日，日本政府向众议院提交了新反恐特别措施法以取代11月1日到期的《支援伊拉克重建特别措施法》。11月13日，该法案获众议院通过，并送交参议院审议。但参议院民主党占有多数议席，该党党首小泽一郎已 经明确表示反对，估计该法案可能在参议院遭到否决。鉴于该法案关系到日美同盟关系，福田将竭尽全力，不惜采取一切手段，使该法案获得通过。

    近年来日本安保政策变化的特点

    冷战结束后，特别是“9•11”事件后，在日美安保体制的框架下，日本安保政策呈现三个特点：

    第一，日本的安保政策具有自主意识逐渐增强，趋向自主性的特点。在日美安保体制下的日本安保政策随着美国的全球战略的调整与变化而进行自身安保目标、手段的变化与调整，并显示出自主意识的逐渐增强和在实践中趋向自主的特点。2001年7月，日本内阁会议通过的《2001年度日本防卫白皮书——21世纪拥有一支精锐强大的自卫队》，更是夸大周边威胁，鼓吹“中国威胁论”，并首次提出了日本应该有“自卫的主权”。白皮书指出：“日本既然是独立国家，而在拥有主权的情况下，不应该没有自卫的主权。”由此可见，日本的安保政策不仅开始向“正常国家”过渡，而且向着军事大国过渡。适应这种变化，将防卫厅升格为防卫省，出现了安保机构的职能转换，由管理机构变为政策机构。这一职能的变化，揭示了日本走军事强国之路的决心和信心。

    第二，日本安保政策不断升级，具有递进性发展的特点。战后初期，日本出于其国情，走着一条重经济，轻军事、政治的发展道路。但随着日本经济发展的黄金时期的到来，为日本国力的提升奠定了重要的基础之后，其政治上、军事上的需求便接踵而至，希冀尽快成为“正常国家”。因此，其政策升级表现出很强的递进性。1978年，防卫厅长官竹冈胜美以日本受到苏联的攻击为背景，发表“有事立法”的研究成果； 森喜朗内阁于2001年又决定进行“有事时”的法制化研究；到2002年4月，小泉纯一郎内阁加快了制定备战法制化的步伐，向国会提出了对应武力攻击事态的相关三法案。伊拉克战争爆发后，日本国会众、参两院相继通过了“有事法制”三法案，即《应对武力攻击事态法案》、《自卫队法修改案》和《安全保障会议设置法修改案》。这表明日本的安保政策有很强的递进性，注重提升自卫队的职责范围，提高武器的水准，放宽使用武器的标准，以求在地区事务和国际事务中占据主导地位。

    第三，日本安保政策的变化具有主动性、进攻性的特点。1999年7月，日本发表的《防卫白皮书》中提出日本有权拥有军队，要加强日本的军队建设与军力发展，甚至提出在遭到导弹袭击或者军事侵入之时，日本可以先发制人；2003年7月底强行通过的《支援伊拉克重建特别措施法案》表明，日本政府是否向外派兵，不一定依据联合国是否提出需求；派出的自卫队活动区域不一定是不再发生战斗的区域；其担负的任务与使命也不再局限于人道主义援助。为了能够实现日本自卫队可以长久驻扎海外，日本一些人员正在积极鼓动制定新的法案，以期将自卫队海外派遣“恒久化”。与此同时，日本还开始着手与美国之外的国家结成联盟关系。近年来，日本积极发展与亚洲国家的同盟关系，如发展与澳大利亚、印度之间的关系。2007年3月13日，日本首相安倍晋三与澳大利亚总理霍华德在东京签署了旨在加强日澳安全保障领域合作的安全保障联合宣言。虽然双方强调，这一宣言是以灾害救援和联合国维和行动方面的合作为主。但这是日本首次与美国以外的国家签署安全 协议。它不仅反映了日澳两国在军事领域的合作水平得到实质性提升，也反映出日本安保政策的主动性、进攻性的特点。

（本文第一作者系辽宁大学国际关系学院教授）


（《当代世界》2007年第12期）