美国国会参议院在当地时间4月21日以98票对2票的结果通过白宫对约翰·内格罗蓬特的提名，使他成为美国第一任国家情报局长。统管包括美国中央情报局、联邦调查局等15个情报机构, 总共约10万名文职和军职人员，年度情报预算估计约达400亿美元，成为美国所有情报活动新的核心权力人物。白宫在提名获得通过只有45分钟之后就让内格罗蓬特宣誓就职，并且从4月25日开始每天为美国总统布什做情报演示文稿。而这份特殊的工作原来一直由中央情报局局长负责。 布什在提名通过之后除了祝贺内格罗蓬特以外，还表示希望整个情报系统团结一致，把工作重点集中在反恐战争和防止大杀伤性武器的扩散方面。 

    设立国家情报局长一职是依据“9·11”调查委员会报告的建议，为避免再次出现导致类似“9·11”式恐怖袭击的情报失误。这一提名顺利通过参议院批准，标志着内格罗蓬特的地位超过中央情报局局长戈斯，成为美国最高情报机构官员，虽然他仍然不是内阁成员，但是其地位将与国务卿以及国防部长等内阁成员平级。情报机构的预算开销、所有有关恐怖袭击或其他安全威胁的敏感信息都将经由他手。

    有争议的“外交明星”
    内格罗蓬特今年65岁，出生在英国伦敦，父亲是一名希腊船运业大亨，后移民美国。内格罗蓬特1960年毕业于耶鲁大学，是布什的校友。他还曾在斯坦福大学胡佛研究所学习。除英语外，内格罗蓬特还能讲流利的希腊语、法语、西班牙语和越南语。 

    内格罗蓬特从20世纪60年代起就从事外交工作。在担任驻联合国代表前，他曾有过8个驻亚洲、欧洲和拉丁美洲的外交职位，他曾任香港副领事、美国驻越南大使馆政治官，后来担任过驻菲律宾、墨西哥和洪都拉斯大使。在老布什担任总统期间，内格罗蓬特于1987年至1989年任总统国家安全事务副助理。 1997年，内格罗蓬特辞去外交职务，出任麦格劳—希尔公司执行副总裁。 

    布什入主白宫后，内格罗蓬特再次“出山”，2001年3月被提名为美国常驻联合国代表。由于他在洪都拉斯的所作所为，该任命拖延半年后才获参议院批准。1981年至1985年任驻洪都拉斯大使期间，内格罗蓬特参与支持尼反政府武装推翻亲苏联和古巴的桑蒂诺左翼政府。这5年任期成为他最有争议的一段经历。为此，当布什提名内格罗蓬特出任美国常驻联合国代表时遭到国会反对。 

    一些议员认为内格罗蓬特在担任驻外大使期间，美国中央情报局资助当地的一支“敢死队”，杀害了不少无辜民众。据洪都拉斯政府1993出台的一份人权报告披露，当年失踪的184名左翼人士中的许多人都落到了美国培训的洪都拉斯“敢死队”之手。报告起草人指出，“很明显，内格罗蓬特知道所发生的一切。”但是内格罗蓬特断然否认上述指控。 

    经过调查后，2001年9月，内格罗蓬特的任命终于在国会获得通过。但上任伊始就面临“9·11”事件后复杂的国际格局，美国必须获得其他国家对反恐战争的支持，联合国就是一个非常重要的外交舞台。在担任美国驻联合国大使的3年里，内格罗蓬特为美国攻打伊拉克立下“汗马功劳”，内格罗蓬特在联合国为布什的反恐政策四处游说，推动联合国通过1441号决议，要求萨达姆政权履行联合国有关决议，销毁违禁武器。尽管事后证明，伊拉克并没有所谓的大规模杀伤性武器，但是这个决议成为美英向伊拉克动武的“理由”之一。

    伊拉克战争后，内格罗蓬特起草了美国向伊临时政府交权的决议草案。2004年6月，内格罗蓬特成为首任驻伊大使，执掌美国在全球规模最大的使馆。

    面临巨大挑战
    对于出仕四十余年的外交老将内格罗蓬特，他在美国外交界备受尊重。他在越南、中美洲和伊拉克等多国任职时，和美国情报人员有多年的共事经验，因而也熟悉情报工作。而且，他与情报机构内的派系竞争又完全没有瓜葛，可以放手进行改革。但他接受情报“总管”这一工作无疑还是面临巨大的挑战。

    首先，内格罗蓬特是否能够使美国的情报机构适应当今世界局势的变化还有待观察。美国情报机构的设置是基于冷战期间对付苏联以及社会主义阵营的，但是自从“9·11”事件发生之后，情报机构的一大部分精力放在了对付一些非传统安全领域，而美国情报机构在很多事件上所犯的错误使人们对于内格罗蓬特能否使美国情报机构对一些难以琢磨的恐怖主义势力做出适当的反应仍然难以确定。为此民主党一些议员就认为，他们对内格罗蓬特的能力没有怀疑，但对他能否掌握情报部门的运作方式表示担忧。

    第二是怎样处理好与国防部的关系。布什在提名仪式上强调，为确保国家情报局长拥有较大的影响力，此人将有权决定各情报机构的预算，直接对总统汇报。目前，美国每年的情报预算大约为400亿美元，其中的80％掌握在国防部长手中。内格罗蓬特出任国家情报局长，他将控制情报机构间的预算分配，那么，利益第一个受到损害的就是国防部。同时，国防部掌管着电子监听、间谍卫星等多项军事情报工作，国防部长拉姆斯菲尔德也一直在努力增强国防部自身的情报收集能力。但将来国防部的情报业务工作、人力调配甚至预算分配将接受内格罗蓬特的指挥。拉氏对此显然不快，而以拉姆斯菲尔德的强硬性格，他与内格罗蓬特之间肯定会为此发生诸多争端。

    第三是职能界定模糊。虽然布什将国家情报局长定位为总统的首席情报顾问，并给予了相当大的权力，但分析人士指出，这一定位的职能界定仍然比较模糊。一名美国前情报高官就指出，国家情报局长虽然统管全美15个情报机构，但没有直接管理其中的任何一个机构，有被架空的感觉。他说：“这是份可怜的工作。他没有自己的队伍。” 参议院情报特别委员会副主席约翰·洛克菲勒也表示，情报机构改革法案在对国家情报局长的职能界定上确实存在着一些模糊不清的地方。 

    最后，还要面对中情局长的挑战。美国的情报部门历来惟我独尊、各自为政，内格罗蓬特以“外行领导内行”，不服气的大有人在，因而他需要做大量的部门和人事协调工作。

    眼下他直接面对的就是现任中情局长戈斯的挑战。中情局是美国情报机构中的“老大”，局长的地位多年来高高在上，此前也暂时统领各情报部门，并主持总统每日情报碰头会。今后主持总统每日情报碰头会的将是内格罗蓬特。中情局已经放出话来，他们早就想放权，因为每天做的情报汇总，是“低水平地浪费人才”。这是明摆着要“撂挑子”。舆论认为，这位老外交官要成功转换角色，成为美国情报部门的掌门人，必有一番磨难。

    能否重整美国情报界
    人们现在迫切想知道的是：国家情报局长是否能重振美国情报界、拯救美国于危难之中？如果说1947年的《国家安全法》所奠定的美国情报界格局是为了对付苏联的冷战产物，那么，如今由《情报工作改革法》所引发的情报界改革则是为了防止类似“9·11”的事件再次发生。但设立国家情报局长并不是万能的，批评人士指出这只不过给错综复杂的情报系统又增加了一道官僚程序，各个情报单位之间仍然缺乏21世纪所需要的协调与沟通。

    随着经济全球化和社会信息化的相互作用，诸如恐怖主义猖獗、核生化武器扩散、军火走私、跨国毒品交易、网络黑客攻击、知识产权盗版、金融洗钱、非法移民、生态环境污染、疾病流行、生物多样性弱化等非传统威胁日渐泛滥，这些昔日被视为“低端政治”的安全问题令美国面临着诸多不确定威胁，而威胁者不明确本身就是最大的威胁。因而现在美国情报机构的工作对象已不再只是以国家为主体，而是没有国籍、没有固定据点、没有公开身份的全球极端分子。所有的情报机构改革都要围绕这个变化进行工作方式和理念上的大调整。因此，国家情报局长的设立并不能解决所有的问题，情报运作模式的改革才是关键。对内格罗蓬特的任命，只是拉开了一个帷幕。 

    而存在了近60年的美国情报格局，不是那么容易重新洗牌的。美国情报改革的关键在于如何改变情报运作模式，能深入到恐怖组织核心、拿到准确情报。过去美国情报机构拿不到准确情报是与美国人不谙、不屑于外国国情民情的自大文化心理背景有关；“强大的美国人对其他国家和文化了解很少。他们只相信自己的眼睛，但他们的眼睛又对其他国家和文化的微妙而复杂的情况熟视无睹。就这样，在伊拉克和阿富汗，他们对当地形势的估计出现了严重错误”。这的确是一语中的。试想如果作为情报工作者，不深入理解国外工作对象、工作环境的深层文化背景，怎能不闭目塞听、挂一漏万呢？怎能获得真实可靠的情报呢？又怎能不被假情报和海量无用信息所愚弄呢？美国情报机构弊病的根源在于，情报特工养成了“报喜不报忧”的陋习。例如，在“9·11”事件发生之前，有些人曾警告称，“基地”锁定了美国大陆，但却被美国政府和情报界人士认为是杞人忧天。与此形成鲜明对比的是，一些特工善于揣摩上层意思，顺着他们的既定思路给出虚假的答案，却反而受到赞赏。连美国人自己都看出这个问题是“美国情报机构弊病的根源”，不是靠简单的、一厢情愿的“一元化”领导就能解决的。 

    综合来看，设立“国家情报局长”一职对维护美国安全来说可能是个加强。但就算统筹协调好了美国的情报机构，美国就真的安全了吗？就像美国人自己担心的，现在针对美国的恐怖主义代表着一种意识形态，不是抓住或杀死几个恐怖主义领导人就能终止的，指望设置一个新的职位来防范恐怖威胁显然不够现实。除了完善安全防范措施外，究其根本，改变外交和反恐战略中霸权主义和单边主义作风似乎更为重要。

（《当代世界》2005年第5期）