自1988年美国学者帕特南首先提出外交的“双层博弈”分析模式以来，西方国际关系学界越来越重视研究国内政治和国际政治的互动关系，不仅关注国际博弈层面各国是如何奉行不同的外交政策而展开互动的，还在国内博弈层面关注一国的外交决策是如何制定的。在当今世界，政党政治已成为绝大多数国家国内政治的基本特征，特别是美、欧、日等西方发达国家政党政治发展较为成熟，主流政党已成为左右国家外交决策的主导力量之一。因此对西方政党如何影响外交决策、进而影响国家关系发展走向和国际格局分化组合进行考察，有助于我们深化对以政党博弈为主要内容的国内政治和以外交博弈为主要内容的国际政治之间互动规律的认识。

    西方政党影响外交决策的制度环境

    1、政府制度。西方政府制度主要可分为以英、德、日为代表的议会制、以美国为代表的总统制和以法国为代表的总统—议会混合制。议会制下执政党组成政府并控制议会，在野党一般无法通过议会斗争手段否决执政党的外交决策，执政党的决策效率相对较高。总统制下会出现总统（和内阁）与议会受不同政党控制的情况，如美国总统和国会由不同政党掌握时，围绕外交决策的政党之争常以“府院之争”的形式表现出来，民主党在2006年中期选举中获得参众两院的控制权后对共和党政府频频发难，坚持通过包含从伊拉克撤军时间表的紧急拨款法案，是迫使共和党政府调整伊拉克战略的重要原因之一。混合制条件下会出现总统与内阁（和议会）分别掌握在不同政党手中的情况，总统和内阁的政策分歧和权力之争也会影响政党的决策能力和效率，如在法国的混合制中总统的外交权力较大，出现“左右共治”现象时掌握总统职位的政党在外交决策上发言权就更大。

    2、政党制度。西方国家大多实行两党制和多党制，在野党对执政党的外交决策往往都会形成一定牵制。在多党制下常出现联合执政，联合执政各党还要受到彼此牵制，例如2007年2月意大利执政联盟各党在对外政策上发生严重分歧，普罗迪总理一度被迫宣布辞职，执政联盟内部矛盾不断激化最终导致普罗迪内阁在2008年初倒台。此外，政党制度常与政府制度以不同的方式配置组合，因此其影响常常交织在一起，例如同为两党制的英美两国政党参与外交决策还受到两国不同政府制度的影响。政党内部组织制度对其参与外交决策也有影响，如美国政党在组织上比欧洲政党较为松散，因此国会投票的变数也更大。

    3、选举制度。西方国家普遍实行周期性的普选制度，尽管相对内政问题所受选举压力要小，政党在外交决策中也必须对媒体导向和公共舆论予以重视。美国总统在外交事务上存在所谓“大多有所作为的第二任期模式”，因其在二任不再面临选举压力，在外交决策上更理性务实、更容易干出成就。另一方面，西方一些老党大党在操控民意上已经积累了丰富经验，例如执政党通过引导公共舆论大力宣扬政府的外交成就，在野党诉诸公共舆论大力攻击政府的外交失误，这也是政党为自己在选举中加分的有效途径。围绕外交政策的政党之争一般在选战期间最为激烈，如对华政策常成为美国各类选战中党争的焦点，2008年总统大选目前尚处在党内初选阶段，两党围绕对华政策的辩论已趋升温，不少候选人不惜损害中美关系而大打“民粹牌”。

    4、文官制度。西方国家的决策过程是由政党政治家和职业文官共同主导的，前者主要发挥制定政策框架、对政策执行进行监督等宏观决策的“掌舵人”作用，后者主要发挥政策细化和具体执行等微观决策的“划桨人”作用。在决策中，执政党的地位在形式上高于文官，但前者总是或强或弱地受制于后者，特别是外交事务的专业性、时效性特点使职业外交官在外交决策中的作用，比其他职业文官在国内政策领域的作用更突出。以日本为例，自民党十分重视协调决策过程中的党官关系，在长期执政中刻意培养与官僚的“一体关系”，并通过所谓“族议员”直接介入官僚机构的决策过程，其决策受官僚的制约相对较小。官僚与政治家的对立或消极不合作则会削弱执政党的决策能力，如与外务省官僚关系不睦是导致2002年日本前外相田中真纪子去职的重要原因之一。

    西方政党影响外交决策的利益驱动

    1、政党在外交决策中受到党派利益和公共利益的共同驱动。政党在决策过程中会天然地反映所代表的社会群体的特殊利益，这也是围绕外交决策产生党派斗争的根源。在西方国家，政党政治常与利益集团交织在一起，利益集团为政党提供资金、竞选上的支持，政党则在政策主张中表达他们的利益要求。利益集团政治在美国表现得最为淋漓尽致，据不完全统计，全美共有3万多个利益集团和2.5万家游说公司。以美国军工复合体与两大党的关系为例，共和党的外交、国防和军控政策主张更能反映其利益诉求，因此几大军火商捐给共和党的竞选经费往往比捐给民主党的要多。在美国甚至还有“日美贸易理事会”、“美洲犹太人公共事务委员会”、亲台的“自由中国委员会”等数不胜数的代表外国利益的院外集团向两大党的对外政策施加影响。然而在西方选举制度下，政党要想上台执政，其政策主张必须尽可能满足更多选民的要求。作为政治博弈的获胜者，执政党所代表的社会利益会在政府的政策实践中得到最大的实现，但它也必须尽可能广泛地整合其他政党所代表的社会利益，否则其执政地位难以巩固和长久。如美国民主党更多地代表劳工组织的利益，在外贸政策上贸易保护主义的色彩较浓，而共和党更多地代表垄断资产阶级的利益，贸易自由主义的色彩较浓，但民主党执政也会兼顾跨国公司的利益诉求，共和党执政也会兼顾劳联—产联的利益诉求。

    2、政党在外交决策中的“超党派政治”色彩相对突出，政党轮替对外交政策的影响一般小于内政政策。当一个民族国家与其他国家展开外交博弈的时候，执政党既会谋求自身的特殊利益，也会谋求最大限度地实现全民族的共同利益，这不仅是执政党巩固执政地位的需要，更是民族国家存在和发展的需要。因此在维护国家安全、主权独立、领土完整等涉及国家生存的基本外交问题上往往存在全民共识，主流政党在国家的国际定位和对外发展走向等重要问题上也一般看法相近，政党之争更多地出现在外交政策目标的优先侧重和实现手段等衍生问题上。一般来说，在紧张动荡的国际环境中，外患大于内忧时，围绕外交决策形成跨党合作比较容易；而在和平稳定的国际环境中，内忧大于外患时，围绕外交决策的政党斗争则相对凸显，外交议题常成为国内政治斗争的工具。以美国为例，在美苏争霸激烈、两极紧张对立的冷战前期，两大党在外交政策上形成合作且一直保持到越战结束、国际局势趋缓为止。对外政策的两党一致还经常出现于因国际突发事件而造成国家安全危机之时，如在遭到珍珠港袭击和“9•11”袭击后，两党都高度支持对日宣战、进行国际反恐。而上世纪90年代，美国处于二战以来最有利的国际环境，围绕外交决策的政党之争却较为激烈，仅在对华政策上就曾发生过“政治捐款案”、“卫星与技术转让案”、“核间谍案”以及1990－2000年长达10年的“最惠国待遇”问题等多次重大党争。

    西方政党影响外交决策的运作机制

    1、西方政党越来越注重在内政决策中发扬党内民主、广泛吸收民意，但外交决策的高层主导色彩依然浓厚。这既是外交事务的保密性、时效性和专业性使然，更重要的是民众对外交事务漠不关心或一知半解，为政治领袖操控外交决策过程提供了有利的客观环境，因此美国学者罗赛蒂在《美国对外政策的政治学》中指出美国“有两种总统职位：在对外政策上强有力的总统和在国内政策上软弱的总统”。而往往只有当决策付诸实施导致严重结果后才会引起民众的关注，例如越南战争和伊拉克战争遭到重大伤亡后引发了美国人民的反战呼声。主导政党外交决策的人群主要集中于政党领袖、高层党务官僚、党的政研机构和国际部门负责人及其侧近智囊等。以日本自民党为例，其外交决策圈主要包括总裁、副总裁、干事长、政调会长和总务会长等党内最高领导层，以及政调会内设的外交调查会、外交部会、对外经济合作特别委员会、安全保障调查会、国防部会等机构的主要干部，特别是统领政党决策程序的政党领袖在决策过程中具有不可替代的作用，党内普通干部及基层党员则被基本排除在决策运作之外。对那些试图影响政党的外交决策的利益集团而言，上述那些“政党精英”往往也是其进行政治游说、提供竞选资助的重点照顾对象。

    2、西方政党以在行政和立法机构中的党员和党组织为中介，对国家的外交决策进行间接操控。在西方政党政治环境中，政党虽然扮演着“政府制造者”的角色，但政党与政府在职能上有着明确的划分，两者存在相互独立性，即使执政党也不能以党组织的名义向政府发号施令。执政党和在野党都是以在行政和立法机构中的党员或党组织（如议会党团）为中介，对国家的外交决策施加间接作用，一般只有立法、行政等国家机构才能称为政策制定的“直接主体”，执政党影响再大也只是“间接主体”。政党的外交政策框架一般在选战期间即已形成，胜选的执政党利用组织政府、控制议会的优势，将党的政策主张转化为政府的政策实践，在野党则通过行使质询权、倒阁权、弹劾权等议会斗争手段对政府外交决策进行监督和间接牵制。一般来说，欧美国家执政党在决定外交大政方针后，给外交部门的决策过程留下相对较大的余地，而日本自民党则通过“执政党审议”的方式对外务省的决策进行严格把关，外务省的政策建议要由外相提交内阁法制局、执政党决策机构、内阁会议顺次进行审议，然后作为政府法案提交国会审议，虽然“执政党审议”是决策过程中的关键一环，但最终要赋予其国家政策的合法性还是必须走内阁和国会的法定程序。此外，参与外交决策的“政党精英”必须能有效运筹、协调政党与国家权力机构之间的关系，他们一般都身兼政府或议会职务，如国家元首、政府首脑、外交部门政务官、议长、议会外委会主席、本党议会党团领袖、督导员，至少也是“前座议员”或议会外委会成员。

    3、政党的外交政策理念和框架一般是明确的，但错综复杂的政治运作常使最后付诸实施的具体政策与前者产生脱节。政党的外交政策理念和纲领是可以大体预测的，例如美国民主党更多地代表中下阶层利益、倾向于自由主义价值观，而共和党更多地代表中上阶层利益、倾向于保守主义价值观，因此在外交政策理念上，民主党偏向理想主义、多边主义和国际主义，共和党偏向现实主义、单边主义和孤立主义的分野是清晰可辨的。但是，错综复杂、瞬息万变的政治博弈常使政党的外交政策理念与最后付诸实施的具体政策产生“应然”与“实然”的脱节。一是跨党联盟导致外交决策的偶然性屡屡发生。影响议员投票的因素除党籍之外还有很多，如选区的利益等，所以国会投票不一定以党划界，这在美国政党政治中表现最为明显。二是政党内部的派系运作也影响到其外交决策。西方政党内部存在不同派系是常态，派系斗争导致的政党分裂进而引起政党格局分化组合的例子并不鲜见，特别是日本自民党将派系运作制度化而形成所谓“派阀政治”。派系斗争常与跨党联盟交织在一起，例如英国工党政府1975年就是否退出欧共体举行全民公决，亲欧的工党右翼与保守党及自民党组成跨党联盟，促使公决以压倒性的多数支持英国继续留在欧共体中。三是联合执政的政党不得不在政策理念上互相妥协，实施的外交政策与各自的政策理念也会有所偏离。例如德国绿党原本反对欧洲经货联盟、拒绝欧洲单一货币，但1998年绿党为与社民党组成红绿联合政府转而支持“启动欧元”，出任外长的绿党领导人菲舍尔表示:“没有什么绿党的外交政策，只有德国的外交政策。”

（《当代世界》2008年第3期）